Tidak ada kesalahan yang lebih fatal yang bisa dibuat oleh para penentu
dan pengambil keputusan kebijaksanaan angkutan udara nasional kita,
bila hanya melihat ke industri penerbangan Amerika atau Eropa dalam
keadaanya seperti sekarang ini.
Mungkin tidak seorang pun yang bisa menyanggah, bahkan sebaliknya harus mengakui bahwa Amerika Serikat dewasa ini memiliki suatu sistem
dan industri angkutan udara domestik yang paling tangguh di seluruh dunia.
Harus diakui pula bahwa Policy Innovation
atau inovasi kebijakannya yang menjadi landasan strategi kebijaakannya, telah
menjadi rujukan bahkan ditiru oleh negara-negara lainnya, seperti negara -negara yang
tergabung dalam Uni Eropa misalnya.
Terbentuknya suatu sistem yang didukung oleh industri angkutan
udaranya yang tangguh adalah juga berkat kemampuan manajemen birokrat maupun
manajemen industri-industrinya melakukan policy innovation secara
berkelanjutan, yang diperlukan untuk senantiasa
menyesuaikan atau beradaptasi terhadap berbagai perubahan seperti ekonomi dan
moneter, maupun perkembangan dan kemajuan teknologi dan ilmu pengetahuannya.
Contoh konkrit, mereka telah berhasil menumbuhkembangkan berbagai
peraturan perundangan yang mengatur aturan main industri-industrinya seperti DAA atau
Civil Aeronautica Act 1938, yang antara lain
menetapkan atau meresmikan berdirinya CAB atau Civil Aeronautics Board
sebuah lembaga negara yang independen, bertanggung jawab langsung kepada
Presiden bertanggung jawab untuk membina segi ekonomi industri-industrinya, serta
sekaligus 'mendewasakan' manajemennya, baik manajemen
lembaganya sendiri maupun manajemen industrinya. Duapuluh
tahun kemudian diundangkan Undang-undang baru yang dikenal sebagai FAA atau
Federal Aviation Act pada tahun 1958.
Didalam undang-undang baru tersebut terdapat pasal-pasal yang mengatur
'aturan main' segi ekonomi industri-industri penerbangannya. "Air Carrier Economic
Regulation" yang terkenal sangat ketat itu,
memiliki peran ganda, sebagai Hukum Preventif maupun Hukum
Representasif. Sebagai Hukum Preventif, terdapat
pasal-pasal yang ditunjuk untuk MENCEGAH kemungkinan munculnya atau
berkembangnya berbagai penyelewengan seperti korupsi, kolosi, nepotisme maupun
tindak kejahatan lainnya, yang pada tahap akhir hanya akan merusak bahkan
menghancurkan sistemnya. Sedang sebagai Hukum Represif, maka undang-undang
tersebut dilengkapi pula dengan pasal-pasal
sebagai criminal penalties. Yakni, hukuman
yang sudah dijatuhkan biasanya dalam bentuk denda (perdata) untuk setiap
pelanggaran atas rambu-rambu preventif tersebut.
Policy innovations berupa aturan main yang diatur dan diawasi secara ketat
itu, juga merupakan jaminan kelangsungan usahanya. Dengan demikian
merupakan jaminan kelangsungan dan keamanan investasinya. Penyelenggaraan suatu
'Uniform System of Accounts, Records and Reports' yang harus diikuti segenap
maskapai penerbangan, certificated air
carriers khususnya, merupakan suatu sistem
laporan data dan informasi yang benar dan akurat.
Untuk menjamin keakuratannya, terdapat pasal-pasal yang memberi CAB
wewenang sepenuhnya untuk sewaktu-waktu melakukan inspeksi mendadak
kedalam manajemen maskapai penerbangannya. Terdapat pula pasal-pasal yang
mengharuskan adanya transparansi. Khususnya perusahaan penerbangan berjadwal
(airlines) yang juga dikategorikan sebagai jenis
usaha 'quasi publlic utility' maka
transparansi berupa data dan informasi perusahaan
yang harus dipublikasikan melalui salah satu media cetak yang terbit di kota yang
sama dengan domisili kantor pusat maskapai penerbangannya. Transparansi
melalui publikasi ini juga merupakan jaminan terselenggaranya suatu sistem social
control atau pengawasan sosial terhadap salah satu jenis perusahaan yang
melayani kepentingan umum atau masyarakat luas.
Maka, dengan adanya state regulation yakni aturan
main yang mempunyai kekuatan hukum seperti Air Carrier
Economic Regulation dari FAA-1958 tersebut, terbentuklah suatu kerja sama
berupa hubungan-hubungan 'yang mengikat' antara ke tiga pihak penyelenggara sistem
angkutan udaranya. Pertama. CAB sebagai policy innovator, membina dan melaksanakan
fungsi pengawasan atas sisi ekonomi industrinya.
Kedua, kelompok industri penerbangannya (certificated air carriers) sebagai
penyelenggara angkutan udara yang melayani kepentingan umum. Dan ke tiga,
adalah masyarakat luas yang dengan diselenggarakannya sistem data dan informasi
yang transparan serta kebenaran dan keakuratan dijamin oleh undang-undang, dapat
melakukan pengawasan sosial yang ikut menjamin terselenggaranya sistem
angkutan udara bagi kepentingan umum.
Inovasi sistem pertarifan
Salah satu aspek kebijakan manajemen angkutan udara yang akibat kebijakan
status quo telah menempatkan manajemen industri penerbangan jauh ketinggalan
di belakang adalah kebijakan pada sistem penerbangan jauh ketinggalan di
belakan adalah kebijakan pada sistem pertarifan penerbangannya. Sebaliknya
Amerika Serikat yang mampu mengembangkan policy innovation-nya secara
berkelanjutan itu, sekurang-kurangnya telah tiga
kali melakukan perubahan pada struktur maupun tingkat tarifnya dengan sasaran
yang multi-dimensi. Dengan kata lain, tidak hanya untuk memberi keuntungan
bagi industri-industrinya.
Contoh konkrit, GPFI (General Passenger Fare
Investigation) yang ditetapkan pada tahun 1960 merupakan produk
investigasi yang dilangsungkan selama empat tahun 1956-1960. dengan menetapkan
ROI (return on investment) sebesar 10
persen dalam merumuskan tingkat tarif GPFI-nya, diharapkan dapat menggairahkan
atau merangsang para calon investor untuk (beramai-ramai) melakukan
investigasi berupa 'dana segar' yang amat diperlukan
oleh industrinya guna membiayai pengadaan pesawat udara turbo jet yang
mulai dipasarkan dan dioperasikan untuk penerbangan komersial.
Dengan merumuskan ROI sudah ditargetkan sebelum terjadi sales.
Jadi, sebelum dilakukan audit atau Preaudi Strategi tersebut dilakukan, adalah
untuk menghilangkan kesan bahwa usaha penerbangan niaga merupakan jenis
usaha yang spekulatif. Sedangkan spekulatif tersebut senantiasa melekat pada
sistem pertarifan yang rumusannya masih menggunakan DOC
(Direct Operating Cost) dan IOC (Indirect Operating
Cost). Yang penjumlahan DOC ditambah IOC,
kemudian dibagi oleh ASK (Available Seat
Kilometer) akan menghasilkan per unit available
seat km. cost. Dengan rumusan seperti ini, maka
break-even point dan profit atau
keuntungan, baru bisa diketahui setelah dan
setelah terjadi sales. Jadi konsep rumusan di
atas yang juga dikenal sebagai a uniformly rate structure
concept yang sifatnya linear itu mulai tidak digunakan lagi.
Dengan berjalannya waktu dan berkembangnya tuntutan dari pasar
permintaan atau demand market serta untuk lebih menyempurnakan rumusan tarifnya,
maka CAB melakukan suatu investigasi lagi. Investigasi kali ini dilakukan dengan
atau melalui sembilan fase investigasi dan merumuskan suatu struktur tarif
yang terdiri dari terminal cost yang bisa
diterjemahkan sebagai biaya terminal, dan Line Hola
Chargers atau biaya hela. Investigasi yang dikenal sebagai DPFI atau
Domestik Passenger Fare Investigasi ini baik rumusannya maupun kalangan
khalayak ramai atau masyarakat luasnya. Hal ini terjadi karena DPFI dianggap dan
diterima sebagai suatu rumusan yang paling baik dan yang paling penting adalah
karena tingkat tarifnya amat mendekati dengan tingkat biaya operasi yang
sesungguhnya (real cost).
Dalam iklim usaha yang lebih liberal yakni setelah diundangkannya ADA
atau Airline Deregulation Act tahun 1978, maka CAB menetapkan tarif baru yang
dikenal sebagai SIFL atau Standard Industry
Fare Level yang rumusannya tidak berbeda dengan rumusan DPFI. Yang berbeda
adalah pada tingkat tarifnya. Dan tujuannya adalah sebagai suatu pesan agar dapat
digunakan sebagai pedoman pertarifan dan sistem pasar yang sudah makin liberal. Ada
kesan bahwa sistem pertarifan penerbangan sampai sekarang di Indonesia masih
menggunakan struktur DOC dan IOC tersebut.
Jadi status quo selama 30 tahun lebih telah mengakibatkan tidak
berkembangnya atau sulit dikembangkan policy innovation, yang akhirnya menjadi
industri penerbangan nasional kita masih ada dalam tingkat 'Infant Industry'. Namun
karena usianya sudah lebih dari 45 tahun, industri penerbangan kita ternyata
merupakan suatu "Retarded Industry", dilihat
dari perkembangan policy innovation-nya.
Dari ungkapan-ungkapan beberapa aspek kebijakan manajemen
angkutan udara di atas, dapat ditemukan berbagai perbedaan yang sangat mendasar
antara perkembangan policy innovation di Amerika dan di Indonesia. Yang mana
disini dapat dikatakan telah mengalami status quo. Sedangkan di Amerika policy
innovation berkembang secara berkelanjutan, untuk senantiasa beradaptasi
terhadap perubahan-perubahan yang terjadi baik di bidang politik, ekonomi, maupun
sosial budaya, dengan senantiasa melindungi kepentingan
umum.
Untuk itu, mereka telah berhasil 'mendewasakan' industri-industrinya selama
40 tahun (1938-1978). Ini berarti bahwa industri-industrinya bersama
dengan lembaga CAB, dengan bergandengan tangan telah berhasil dan mampu
meredam puncak-puncak intensitas dari perubahan-perubahan tersebut. Dan ternyata
bahwa setelah CAB dilikuidasi pada tahun 1985 yang merupakan ketentuan dari ADA
1978, maka industri-industrinya secara mandiri dan dengan kemampuannya sendiri
telah berhasil untuk melakukan pilihan-pilihan yang terbaik bagi
perkembangannya, terutama sekali meningkatkan
kesejahteraan masyarakat luasnya.
Salah satu pilihan utamanya adalah mengembangkan pola jaringan rute
penerbangan hub-and-spoke. Policy
innovation baru ini telah berhasil mengembangkan suatu visi atau paradigma baru yang
berkaitan dengan ekonomi angkutan udaranya. Dikatakannya bahwa keberhasilan
manajemen ekonomi penerbangannya, sangat ditentukan oleh pola jaringan
(network kings) rute penerbangannya. Economies
of scope atau luas lingkup ekonomi yang dikatakan sebagai produk
dikembangkannya pola jaringan hub-and-spoke telah
mampu meningkatkan efisiensi industrinya dan bersamaan dengan itu
meningkatkan efektivitasnya bagi kepentingan umum.
Negara-negara Eropa Barat yang tergabung dalam Uni Eropa
memerlukan kurang lebih 15 tahun dari tahun 1978-1992 untuk mendewasakan industri
atau maskapai-maskapai penerbangannya. Selama itu mereka gunakan untuk
mempelajari kiat-kiat (kegagalan maupun keberhasilan) yang dialami AS.
Disesuaikan dengan keadaan lingkungannya, merekapun telah berhasil mengembangkan
pola jaringan yang menggunakan prinsip-prinsip ekonomies of scope tersebut. Bahkan
dengan kemitraan yang ditunjang dengan berlangsungnya
'bilateral agreements' mereka telah menetapkan bersama-sama sejak
1993 sebagai 'fase tunggal penerbangan Eropa' atau European Aviation Single Market.
Bagaimana dengan penerbangan kita? Oleh sementara pengambil
keputusan kebijakannya dikatakan, bahwa kebijakan deregulasi dengan mengembangkan
persaingan akan meningkatkan efisiensi. Tapi, kenyataan menunjukkan yang
berkembang malah ekses-eksesnya, atau terjadi
cut-throat competition. Oleh karena itu,
untuk mencegah berlangsungnya dilema status quo adalah era reformasi sekarang
ini, sebaiknya dilakukan langkah-langkah mendewasakan industrinya sebagai
langkah pertamanya. Mudah-mudahan. (Cartono Soejatman)
