Foto:Angkasa/DN Yusuf
|
Pada tahun 1968 dicanangkan suatu kebijakan yang
dikenal sebagai A Multi Airline System. Kebijakan baru ini memberi peluang kepada kalangan swasta untuk ikut berusaha di suatu bidang kegiatan ekonomi yakni penerbangan yang sebelumnya
merupakan monopoli Garuda Indonesia Airways dan Merpati
Nusantara, keduanya milik negara. Kebijakan baru di bidang
penerbangan ini dengan serta-merta disambut hangat oleh kalangan swasta, yang dalam waktu relatif singkat
mendirikan berpuluh maskapai penerbangan, baik yang berjadwal (schedule airlines), yang berjadwal (air charter) taxi udara dan lainnya.
Maskapai penerbangan yang tumbuh bagai jamur di musim hujan itu, dalam waktu sekejap akhirnya menghilang dari arena laga usaha penerbangan bagai jamur yang segera layu diterpa teriknya
sinar matahari dalam iklim persaingan yang tidak jelas kebijakan sistemnya. Kebijakan A multi airline system yang dicanangkan pemerintah yang disambut kalangan pengusaha swasta dengan penuh antusiasme
itu terpaksa harus berakhir dengan diparkirnya puluhan pesawat udara, modal anak bangsa, di ladang ilalang di bandara Kemayoran (tempo dulu) mapun di bandara-bandara lainnya di luar Kemayoran.
Kebijakan baru tersebut, di lapangan ditandai dengan beroperasinya puluhan maskapai penerbangan seperti yang sudah disebutkan di atas, namun perkembangan kegiatan tersebut tidak disertai
oleh suatu kebijakan pada sistemnya. Suatu sistem yang seharunya diinterpretasikan, dipahami sebagai: Suatu kesatuan utuh dari komponen-komponennya yang saling berinteraksi menuju ke suatu tujuan
yang sudah dipahami dan disepakati bersama.
Jadi, kebijakan A multi airline system yang tidak disertai dengan kebijakan pada sistemnya jelas telah mengakibatkan kebijakan tersebut menjadi sia-sia dan mengalami kegagalan total. Ini
ditandai dengan berkembangnya ekses-ekses dari persaingan anarkis yang tidak sehat yang pada akhirnya akan memotong lehernya sendiri. Meski sudah dikeluarkan berbagai jurus untuk memerangi, mencegah
atau mengurangi terjadinya perang tarif seperti
indorsable tickets yang dilengkapi dengan
clearing-house dan lain-lain itu, tapi tampaknya jurus-jurus itu tidak mampu meredam perang tarif yang
dahsyat. Singkatnya, tanpa pendekatan dan kebijakan sistematik yang jelas dan tegas, maka segala tindakan maupun langkah-langkah itu hanya merupakan pemborosan waktu, enerji dan dana yang tersia-siakan.
Keuntungan CHAOTIC
Pertanyaan yang agak tajam di atas terpaksa harus diketengahkan, karena di lapangan, di arena laga persaingan maskapai penerbangan kita, sudah ditemukan indikasi kuat terjadinya persaingan yang
tidak sehat berupa perang tarip yang menjadi-jadi. Meski pemerintah atau INACA mengeluarkan jurus-jurusnya yang dianggap baru berupa batasan pada besarnya diskon yang boleh diberikan kepada calon
penumpang, pada akhirnya akan terbukti bahwa jurus-jurus demikian hanya akan merupakan jurus-jurus yang tidak efektif dan sia-sia.
Pada suatu seminar yang baru-baru ini diadakan di salah satu hotel bintang lima di kawasan Jakarta Pusat, pemerintah memaparkan visinya melalui suatu makalah yang disampaikan oleh
Dirjen Perhubungan Udara dengan topik: "Kebijakan Multi Airline di Indonesia". Kertas kerja tersebut, jelas mengundang pertanyaan yang sangat besar. Apakah beliau-beliau elit birokrat bidang penerbangan
kita tidak pernah mempelajari pertumbuhan dan perkembangan kebijakan angkutan udara niaga kita. Jelas, dipresentasikannya kertas kerja itu telah mengejutkan sementara kalangan, terutama mereka yang
selama ini senantiasa mengikuti perkembangan industri-industrinya, dan yang lebih utama lagi perkembangan kebijakannya.
Seperti telah diketengahkan di atas, pemerintah pernah mencanangkan kebijakan A Multi Airline System pada tahun 1968. Pelaksanaan kebijakan tersebut di lapangan menunjukan bahwa,
multi airlinenya memang tumbuh bagai jamur di musim hujan, tapi tidak disertai dengan sistem yang jelas dan tegas. Hasilnya, merupakan pemborosan yang tidak ada manfaatnya dipandang dari kepentingan
orang banyak maupun ekonomi. Sebab tanpa ada sistem yang jelas dan tegas, bidang penerbangan tidak akan merupakan suatu kesatuan yang utuh, dimana komponen-komponennya yakni
maskapai-maskapai penerbangannya tidak terinteraksi secara positif, tapi malah saling berbenturan. Perang tarip menjadi-jadi yang akhirnya mematikan mereka sendiri. Perang tarif bukan merupakan masalah baru.
Karena selama 32 tahun pemerintah Orde Baru masalah ini sudah sering muncul dan dipermasalahkan, namun belum pernah ditemukan solusinya secara tuntas. Singkatnya, selama itu industri penerbangan
kita senantiasa dalam keadaan yang chaotic alias amburadul.
Yang sangat mengherankan adalah bahwa kebijakan yang sudah nyata mengalami kegagalan total itu malah diulang kembali sebagai landasan kebijakan penerbangan sekarang ini. Ini dapat
dilihat pada judul kertas kerja Dephub yang dipresentasikan dalam seminar tersebut.
Namun bila kebijakan 1968 dapat dibaca adanya sistem, sedang dalam kertas kerja tersebut malah sistemnya ditiadakan atau dihapus. Kebijakan multi airline tanpa sistem dapat diartikan bahwa kebijakannya
akan diserahkan pada mekanisme pasar atau tanpa
rules of the game atau tanpa aturan. Tampaknya kebijakan ini merupakan perpanjangan atau pengulangan kembali dari kebijakan tahun 1968 yang sudah mengalami
kegagalan. Mengapa bisa demikian. Tampaknya para pengambil keputusan kebijakan yang sekarang ini, merupakan orang-orang baru di bidang penerbangan niaga, sehingga belum cukup memahami apalagi mendalami apa yang
telah terjadi sebelum ini. Atau mungkin juga untuk tetap mempertahankan
kenikmatan-kenikmatan yang dialami dalam keadaan chaotic selama ini. Jadi, menjadi jelas bahwa reformasi belum menyentuh bidang
penerbangan niaga sampai sekarang ini.
Metode Akademis
Terdapatnya sementara kalangan yang tidak setuju dengan usulan perlunya dibentuk suatu lembaga independen semacam CAB atau Civil Aeronautic Board dari AS yang akan bertanggung
jawab dalam mengatur dan membina segi ekonomi industrinya, dengan alasan bahwa lembaga semacam CAB telah dianggap sebagai suatu pemborosan dana dan merupakan kenyataan bahwa lembaga CAB
pun akhirnya dibubarkan atau dilikuidasi.
Untuk suatu bidang seperti penerbangan yang sarat dengan profesionalisme itu, ketidaksetujuan dibentuknya lembaga semacam CAB dengan alasan yang dangkal seperti pemborosan dan
sudah dibubarkan itu, jelas merupakan paradigma akademis. Dengan kata lain, untuk menilai peranan CAB dengan cara pengamatan sejenak seperti pemborosan dan sudah dibubarkan, jelas sangat
menyesatkan. Karena CAB merupakan suatu proses yang amat panjang yang memakan waktu kurang lebih 47 tahun, yakni dari 1938 - 1985. Untuk mendapat data dan informasi yang lebih akurat yang mungkin
akan digunakan sebagai acuan bagi suatu keputusan kebijakan penerbangan, hendaknya menggunakan cara-cara yang lebih lazim digunakan kalangan akademisi atau metode akademis seperti cara deduksi
maupun induksi.
Untuk itu, hendaknya dapat disusun suatu daftar atau rangkaian pertanyaan yang berkaitan dengan
the past experiences sejak berdirinya CAB seiring dengan dicanangkannya CAA 1938. Bahkan akan
lebih menarik bila dikaji jauh sebelum itu. Misalnya sejak dicanangkannya
Kellyact (atau Air Mail Act of 1925) sebagai the first main piece of
legislation yang merupakan awal upaya untuk mengatur industri
penerbangan. Kemudian berbagai masalah yang muncul sehubungan dengan dicanangkannya Kelly Acy telah mendukung dicanangkannya McNary-Water Act of 1930, yang merupakan amandemen dari Kelly Act. Yang
rasanya juga penting untuk disimak adalah apa yang
melatarbelakangi dicanangkannya CAA dan dibentuknya lembaga CAB dan CAA seperti yang dituturkan oleh Christine Chmura: The impact of the great depression
caused industries to seek federal aid and protection from "excessive competition". The Civil Aeronautics Act of 1938 developed in such an environmet to help the airline industry along to its full potential that seemingly
could not be attained through the free market system. It transferred regulatory from the post office to the Civil Aeronautics Board (CAB). This Act remained the basic statute for controlling airlines until they were
deregulated.
Dari pernyataan tersebut, menjadi jelas bahwa dibentuknya CAB bukanlah merupakan inisiatif pemerintah Federal, namun sebaliknya itu merupakan permintaan dari kalangan industri yang
sedang mengalami persaingan yang tidak terkendali atau sulit dikendalikan.
Selanjutnya, memang benar bahwa terhadap CAB telah muncul kritikan-kritikan termasuk anggaran yang memboroskan. Namun itupun baru muncul pada penghujung dekade 60-an atau awal
70-an, ketika ekonomi negara adi kuasa tersebut sedang mengalami resesi ekonomi (yang ke-I) yang diakibatkan oleh eskalasi harga BBM yang berlangsung secara berkelanjutan.
Keadaan ekonomi yang semakin memburuk waktu itu ditandai dengan pernyataan administrasi Presiden Ford yang mengingatkan bahwa ekonomi Amerika sedang mengalami
sluggish economic growth coupled with severe
inflation, atau yang oleh para pakar ekonomi disebut sebagai stagflasi alias stagnasi dan inflasi. Jadi sudah jelas bahwa munculnya kritikan itu, tidak berdiri sendiri, tapi
harus dikaitkan dengan keadaan ekonomi yang sedang memburuk pada waktu itu yang dimaksud untuk menghemat anggaran belanja negara. Sedang mengenai dibubarkannya CAB, adalah sebagai kesimpulan
atau produk dari serangkaian dengar pendapat atau
public hearing yang dilakukan kongres, yang memberi keyakinan bahwa industrinya sudah cukup dewasa untuk menerima suatu kebijakan baru yakni
kebijakan yang liberal yang lazin disebut kebijakan deregulasi.
Sedang kebijakan deregulasi bukan merupakan kebijakan tanpa regulasi, tapi adalah
A new type of order, the order of
innovation seperti dituturkan oleh Jacques Naveau. Dan untuk
mengaktulisasikannya justru memerlukan serangkaian
rules of the game, atau aturan main yang jelas dan tegas. Tersesatnya atau
ketidakjelasan kebijakan multi airline system sejak tahun 1968
sampai sekarang adalah juga sebagai akibat berlangsungnya
tersumbatnya arus pemikiran-pemikiran pembaruan selama 32 tahun, yang
selanjutnya mengakibatkan pembekuan dimana-mana termasuk pada
otak para akademisi. (Catrono Soejatman)
